Essay 2014

Auteur: Theo Bentvelsen

4 november 2014

 

Inleiding

Binnen het vakgebied van de gebiedsontwikkeling is de laatste jaren een stevig debat gaande. Niet alleen in de vakliteratuur, maar ook op de internetfora en in de social media komt dit debat uitgebreid aan bod (zie o.a. De Vries, 2014, Mantel en van Remmen, 2014). Enerzijds zijn er de aanhangers van de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl. Door de crisis is de werkwijze binnen de gebiedsontwikkeling sterk veranderd, betogen zij. De nieuwe realiteit noopt tot een andere aanpak en nieuwe participatie- en samenwerkingsvormen om de stad verder te ontwikkelen.

Anderzijds is niet iedereen overtuigd van deze nieuwe aanpak. Zo betoogt Niemans (2014) in een veel aangehaald blog dat het nieuwe denken en doen nog steeds geen echt alternatief biedt voor de traditionele gebiedsontwikkeling.

In dit essay staat de volgende stelling centraal. “Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl loopt te ver op de troepen vooruit. Met de traditionele werkwijze (zoals bijvoorbeeld gepropageerd in de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling) is weinig mis. Sterker nog: het is de meest realistische manier om hedendaagse en toekomstige opgaven van gebiedsontwikkeling aan te pakken.”

Deze stelling wordt in dit essay via een aantal  invalshoeken tegen het licht gehouden. Allereerst wordt de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl getypeerd, en wordt uiteengezet wat het belangrijkste commentaar van haar aanhangers is op de ‘traditionalisten’. Vervolgens gaan we in op de traditionele aanpak, en bespreken we de kanttekeningen van zijn aanhangers bij het nieuwe ontwikkelen. Om deze discussie meer diepgang te geven, is het nodig de huidige en toekomstige opgaven de revue te laten passeren. Immers, de werkwijze van gebiedsontwikkeling zou afgestemd moeten zijn op deze actuele vraagstukken. Om welke opgaven gaat het, is het echt anders dan in het verleden en wat is er dan anders? Het essay sluit af met een positiebepaling ten opzichte van de stelling, enkele conclusies en slotopmerkingen.

Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl

Alvorens in te gaan op de opvattingen over de werkwijze in gebiedsontwikkeling is het nodig het begrip gebiedsontwikkeling nader te omschrijven. Sinds de opkomst van de publiek-private samenwerkingsconstructies in de jaren tachtig wordt gesproken over gebiedsontwikkeling. Gebiedsontwikkeling richt zich op de ontwikkeling van een totaal gebied, in al haar facetten, over een lange tijdspanne en over alle fasen van initiatief tot beheer, waarbij actoren risicodragend participeren (Peek, 2014).

Als gevolg van de crisis, die is ingezet vanaf 2008, is de gebiedsontwikkelingspraktijk sterk veranderd. De vastgoedmarkt is in elkaar gestort, woningen worden moeilijk verkocht en de leegstand van kantoren en winkels neemt schrikbarende vormen aan. Hoewel er voorzichtige tekenen van herstel zijn (of komt er juist weer een nieuwe dip?), nemen bedrijven minder risico’s en trekt de overheid zich terug.

Deze veranderende marktomstandigheden leidden tot een nieuwe aanpak in de gebiedsontwikkeling, de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl (ook wel het ‘nieuwe ontwikkelen’ of ‘organisch ontwikkelen’ of ‘gebiedsontwikkeling 2.0 of 3.0’ genoemd). De grootschalige aanpak en de grote investeringsbereidheid, die kenmerkend waren voor de traditionele gebiedsontwikkeling, werkt volgens de nieuwe stijl niet meer. Het traditionele accent op het opstellen van masterplannen, en vervolgens deze plannen via een reeks van stappen en overeenkomsten uitwerken, is passé.  In de traditionele aanpak is sprake van een aanbodgericht model, waarbij de verkoop aan de gebruiker het eindpunt van de keten vormt. De tijd was er ook naar: alles wat voor de crisis werd ontwikkeld, werd ook verkocht. Over de afzet van de vastgoedproducten hoefde men zich weinig zorgen te maken.

De gebiedsontwikkeling nieuwe stijl keert deze gedachtegang radicaal om. Het gaat juist om het aantrekken en het behouden van de gebruikers. Het is niet een eenmalige waardesprong door de ontwikkeling van grond en vastgoed, maar het gaat om een bredere waardecreatie bezien vanuit een langere termijn.

In de publicatie Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl, eerste stappen in de praktijk (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014) zijn 24 innovatieve praktijken gevolgd. Uit deze praktijken komt een beeld naar voren van andere ontwikkelstrategieën, nieuwe activiteiten en nieuwe rollen voor initiatiefnemers, private partijen en overheden. Belangrijk is het realiseren van een aantrekkelijke leef- en werkomgeving. Dit leidt immers tot waardebehoud van vastgoed en het aantrekken van kapitaal en werknemers. In financiële zin kijken gebruikers dan ook niet alleen naar de aanschaf van een pand, maar naar de kosten over de hele termijn (total cost of ownership). Door bundeling van de inkoop (energie, afvalstromen, facilitaire diensten) kunnen kosten worden bespaard en het waardebehoud op de langere termijn worden geborgd. In het verlengde van deze waardecreatie is er sprake van een ‘brede business case’. Dat wil zeggen dat naast de grondexploitatie ook energie, parkmanagement en services en diensten worden betrokken.

De creativiteit in de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl is groot. Centraal staan termen als kleinschaligheid, flexibiliteit, organische ontwikkeling, duurzaamheid en ontwikkeling van onderop (zie ook tabel 1). In een catalogusachtige opsomming hebben Bergevoet en van Tuijl (2013) op basis van deze kenmerken wel 36 verschillende instrumenten benoemd waarmee gewerkt kan worden aan de nieuwe gebiedsontwikkeling en een flexibele stad.

De traditionele gebiedsontwikkeling

De handboeken van de meer traditionele aanpak zijn de ‘Reiswijzer Gebiedsontwikkeling’ en de publicatie ‘PPS en gebiedsontwikkeling’. Deze bekende publicaties beschrijven het proces van (publiek-private) samenwerking bij de gebiedsontwikkeling. Centraal staat de vraag hoe de marktpartijen bij de gebiedsontwikkelingen betrokken kunnen worden. Het procesmodel van de reiswijzer gaat uit van het doorlopen van vier fasen: initiatief, haalbaarheid, realisatie en exploitatie en beheer. De fases worden afgesloten met een overeenkomst tussen partijen, danwel met projectdocumenten. Hierin leggen partijen de afspraken en uitgangspunten vast voor de volgende fase (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2011 en Wolting, 2012).

Verschillende vertegenwoordigers van de meer traditionele gebiedsontwikkeling plaatsen kanttekeningen bij het nieuwe ontwikkelen. De nieuwe bewegingen, spelers en initiatieven moeten hun waarde nog bewijzen, vindt De Zeeuw (2014). Het nieuwe ontwikkelen is in de praktijk nog vooral een kleinschalig fenomeen. Is de kleinschalige, organische aanpak in staat om een antwoord te bieden op de signalen van een toenemende woningbehoefte? (Buursink, 2014). Ook het zoeken naar nieuwe verdienmodellen is volgens de traditionelen een illusie. De verdienmodellen blijven in hun basis hetzelfde met meer sturing op cashflow en meer inbreng van eigen vermogen. Het is vooral een verschuiving in de risico’s die partijen lopen.

Vanuit de meer traditionele denkrichting is er niet alleen commentaar op het nieuwe ontwikkelen. Ook de bestaande praktijken schieten volgens hen te kort. Er is met name kritiek op de overmatige bureaucratisering in de gebiedsontwikkeling. In de ‘actieagenda Bouw’ worden voorstellen gedaan voor het sneller, goedkoper en flexibeler acteren van private partijen en overheid (Actieteam Ontslakken, 2013) .

Tabel 1: kenmerken van traditionele gebiedsontwikkeling en gebiedsontwikkeling nieuwe stijl

Traditionele gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl

Grootschalig Kleinschalig
Nieuwbouw Transformatie en herontwikkeling
Schaarste Keuzevrijheid
Macht en creatie door aanbieders Cocreatiemet bewoners of gebruikers
Gebiedsgericht Stap voor stap
Eindbeeldplanning Stapsgewijze benadering in startbeelden
Fixatie op eindbeeld Flexibele gebiedsontwikkeling
Geen ruimte voor tijdelijkheid Permanente tijdelijkheid
Massa maken Klein denken
Anonieme markt Bekende klanten (bewoners, gebruikers)
Standaardisatie met detailvariatie Maatwerk vanuit modules en standaarden
Eenmalige transactie Langdurige klantrelaties
Duidelijke markering betrokkenheid Ketenverlenging
Eenmalige waardesprong Brede waardecreatie
Duurzaamheid één van de onderdelen Duurzaamheid als zelfstandige aanjager
Overheid in regisserende rol Overheid in faciliterende rol

 

Deels gebaseerd op Vulperhorst, 2013 en Bergevoet en van Tuijl, 2013.

 

Veranderende opgaven

Sturend voor de vraag naar vastgoed, en daarmee de gebiedsontwikkeling, zijn ruimtelijk-economische ontwikkelingen. Zakt de economische ontwikkeling in, dan valt ook de vraag naar vastgoed terug. Belangrijke kwestie is of dit een tijdelijk verschijnsel is, dan wel dat er structurele veranderingen zijn opgetreden. Alles wijst erop dat de situatie van vóór 2008 niet meer terugkeert. Daar zijn verschillende aanwijzingen voor. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen veranderingen in de vraag-aanbodverhoudingen en demografische ontwikkelingen, wijzigingen in de financiële situatie en sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen (zie o.a. Nozeman, 2013 en Roorda, Lodder en Rotman 2013).

De meest ingrijpende verandering is het wegvallen van de marktvraag op minder aantrekkelijke locaties. Na jaren van onophoudelijk groei is de uitbreidingsvraag sinds de economische crisis veel selectiever geworden. In plaats van een uitbreidingsvraag is er steeds meer sprake van een kwalitatieve vervangingsvraag (transformatie en herstructurering). De aanbodgestuurde markt is een vraaggestuurde markt geworden. Dit is ook terug te zien in de demografische ontwikkelingen. Sommige landsdelen en gebieden kampen met stilstand en krimp, en in andere delen van Nederland is sprake van groei. Het fenomeen van krimp en groei doet zich op verschillende schaalniveaus voor. Op regionaal niveau zijn er succesvolle steden en achterblijvende steden. Op stedelijk niveau zijn er kansrijke en kansarme gebieden. In de recent uitgekomen ‘Balans van de Leefomgeving 2014’ wordt de vraag gesteld hoeveel extra woningbouw nog verstandig is, gelet op de toekomstige vergrijzing en het overaanbod op termijn (Planbureau voor de Leefomgeving, 2014). Gesteld wordt dat in grote delen van het land het aanpassen van de bestaande woningvoorraad belangrijker wordt dan nieuwbouw. Dat geldt ook voor bestaande (leegstaande) kantoren, winkels en ander vastgoed. Onafhankelijke behoefteramingen spelen een grotere rol bij het starten van projecten (zie o.a. de toegenomen aandacht voor de Ladder voor Duurzame Verstedelijking bij de afweging van ruimtelijke ordeningsopgaven).

De financiële situatie is sinds de kredietcrisis ingrijpend gewijzigd. De financieringsvoorwaarden bij banken zijn strenger geworden, waardoor er schaarste is ontstaan van risicodragend kapitaal. Het is voor private partijen steeds moeilijker om aan vreemd vermogen te komen. Dat betekent dat voorinvesteringen lastiger te dragen zijn. Daarnaast is er sprake van forse bezuinigingen bij overheden en corporaties. Gemeenten hebben al aanzienlijke bedragen moeten afschrijven op hun grondposities. De ontwikkelmogelijkheden van corporaties zijn aan banden gelegd.

Op sociaal-maatschappelijk vlak is ook sprake van grote veranderingen. Steeds meer mensen hebben de wens om zaken zelf te regelen. Het particulier opdrachtgeverschap en de verkoop van vrije kavels zit in de lift. Daarnaast neemt het belang van duurzaamheid toe. Voor steeds meer mensen zijn deze aspecten van grote betekenis. Energie, gezondheid en beleving winnen aan invloed, naast de al bestaande aandacht voor mobiliteit, economie en ruimte. De aandacht voor de circulaire economie leidt tot een bredere interpretatie van het begrip waarde.

Conclusie

Het debat over de gebiedsontwikkeling is nog in volle gang. De uitkomst is nog ongewis. Maar wel kan worden vastgesteld dat het debat nu al heeft geleid tot enorm veel creativiteit en vernieuwing in het vakgebied. En deze creativiteit is nodig om de hedendaagse en toekomstige opgaven van de gebiedsontwikkeling aan te pakken.

De opgaven van nu zijn niet meer de opgaven die in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw centraal stonden. Ging het destijds om grootschalige gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld Vinex) en complexe stedelijke opgaven (bijvoorbeeld de Sleutelprojecten) met een beperkt aantal grote spelers,  nu is er op veel locaties sprake van kleinschalige ontwikkelingen met een veelheid van initiatiefnemers en spelers. Nauwkeurige behoefteramingen zijn lastig op te stellen maar zijn van toenemend belang: er is tegelijkertijd sprake van gebieden met groei en vernieuwing, naast ook  stagnerende ontwikkelingen, leidend tot krimp en afwaardering. Investeringen en financiële stromen gaan hierdoor anders lopen. De publiek-private samenwerking, die zo centraal staat bij de traditionele aanpak, komt in een ander daglicht te staan doordat de rollen van publieke en private partijen aan het verschuiven zijn. De traditionele risicodragende ontwikkelaar is aan het verdwijnen en de regisserende overheid trekt zich terug. Nieuwe vormen van samenwerking en financiering tussen overheid, marktpartijen, ondernemers en particulieren ontstaan. Duurzaamheid en herstructurering zijn een belangrijk thema geworden. Bij dit alles is de gebruiker veel centraler komen staan. Geconcludeerd kan worden dat de stedelijke opgaven veelzijdiger zijn geworden door de maatschappelijke en economische dynamiek. 

Dit heeft consequenties voor het proces van gebiedsontwikkeling. Maatwerk en creativiteit zijn belangrijker dan ooit. Het vakgebied gebiedsontwikkeling bestaat steeds meer uit een verzameling van strategieën. Je moet kunnen inspelen op verschillende vragen en verschillende schaalniveaus.    In die zin biedt de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl veel inspiratie en loopt het niet te ver op de troepen vooruit.

Maar tegelijkertijd hoeven we de waardevolle ervaringen uit het verleden niet weg te gooien. Niet al het oude hoeft te worden ingeruild voor het nieuwe. Het leervermogen en adaptief vermogen zijn belangrijk. We leven in een wereld van continue dynamiek. Het nieuwe ontwikkelen is een logisch vervolg op de uitdagingen van deze tijd. Het gaat erom de krachten van het oude en het nieuwe te combineren. De spelers in de gebiedsontwikkeling moeten zich voortdurend kunnen aanpassen. Afhankelijk van de opgave, plaats en situatie zal de gebiedsontwikkelaar moeten kunnen putten uit een breed arsenaal van werkwijzen en methoden. De huidige tijd is daarmee zeker niet makkelijker, maar wel veel boeiender.

 

 

Gebruikte literatuur

Actieteam Ontslakken (2013), Actieagenda Bouw, Ontslakken van gebiedsontwikkeling, april 2013.

Bergevoet, T. en M. van Tuijl (2013), De flexibele stad, oplossingen voor leegstand en krimp, na010 uitgevers.

Buursink, E. (2014), Boomtown Amsterdam. Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening (S+RO), 2014, nr 4, p. 34-35.

Mantel, M. en Y. van Remmen (2014), In gebiedsontwikkeling nieuwe stijl gaat innovatie hand in hand met pragmatisme en realiteitszin. In: Grondzaken in de praktijk, nr. 3, juni, p. 10-12.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties e.a. (2011), De reiswijzer gebiedsontwikkeling 2011, een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden, Den Haag.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014), Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk, Den Haag.

Niemans, J. (2014), De grote ondertussenheid van de stedelijke ontwikkeling, (http://ruimtevolk.nl/blogs/de-grote-ondertussenheid- van-de-stedelijke-ontwikkeling ), 17-10-2014.

Nozeman, E. (2013), Strategieën van vastgoedontwikkelaars. In: L. Uittenbogaard en H. Veldman (red.), Strategie en Vastgoed, Noordhoff Uitgevers.

Peek, G.J. (2014), Actualiteiten in gebieds- en vastgoedontwikkeling: verkenning en definities, college MSRE, september 2014.

Planbureau voor de Leefomgeving (2014), Balans van de Leefomgeving 2014, de toekomst is nú, Den Haag.

Roorda, C., M. Lodder en J. Rotman (2013), Nieuwe rollen, nieuwe uitdagingen, transitie gebiedsontwikkeling. Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening (S+RO), 2013, nr. 6, p. 41-43.

Wolting, B., A.G. Bregman en M. Pool (2012), PPS en gebiedsontwikkeling, SDU, Den Haag.

Vulperhorst, L. (2013), Cocreëren en cofinancieren. In: L. Uittenbogaard en H. Veldman (red.), Strategie en Vastgoed, Noordhoff Uitgevers.

Vries, S. de (2014), Gebiedsontwikkeling zoekt nieuwe stedelijke economie en planningsagenda                  (http://ruimtevolk.nl/blogs/gebiedsontwikkeling-zoekt-nieuwe-stedelijke-economie-en-planningsagenda), 17-10-2014

Zeeuw, F. de (2014), Vooral veel verwarring. Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening (S+RO), 2014, nr 4, p. 24-25.